社會主義市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，也是法治經(jīng)濟(jì)。作為新時代社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和社會治理體制的重要組成部分的社會信用體系，展示了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義。目前，我國社會信用體系建設(shè)的法律監(jiān)管框架逐步建立，信用信息管理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2021年版）》《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》的出臺，進(jìn)一步規(guī)范了信用體系建設(shè)尤其是信用歸集和應(yīng)用在法治化軌道上運(yùn)行。具體明確了信用信息和公共信用信息的定義，界定了公共信用信息納入范圍，也明確了失信懲戒的定義，懲戒措施的種類及其適用對象，從源頭上統(tǒng)一了認(rèn)識，明確了工作的邊界。
       一、以法律為準(zhǔn)繩，突出依法立信
       基礎(chǔ)目錄和基礎(chǔ)清單嚴(yán)格落實(shí)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦[2020]49號文），強(qiáng)化了信用信息管理和應(yīng)用的法治化要求，突出了“以法治信”模式，除法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件另有規(guī)定外，公共管理機(jī)構(gòu)不得超出本目錄所列范圍采集公共信用信息。各地區(qū)、各有關(guān)部門（單位）在編制相關(guān)目錄或條目時，須嚴(yán)格以法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)，這就保證了信用信息的歸集都在法制的框架下進(jìn)行。不得在法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件規(guī)定外增設(shè)懲戒措施，不得擅自擴(kuò)大清單內(nèi)懲戒對象范圍，不得在法定懲戒標(biāo)準(zhǔn)上加重懲戒，確保失信懲戒在法治軌道運(yùn)行。
       二、賦予地方權(quán)限，統(tǒng)籌央地需求
       地方可根據(jù)國家原則與精神，結(jié)合實(shí)際，通過地方性法規(guī)，制定各自的公共信用信息補(bǔ)充目錄與失信懲戒補(bǔ)充清單，與國家基礎(chǔ)目錄與基礎(chǔ)清單一起，適用于本地區(qū)。49號文在信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴(yán)重失信主體名單標(biāo)準(zhǔn)方面，賦予地方一定權(quán)限，明確國家只制定全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，地方可依據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定，制定適用于本地的補(bǔ)充目錄和補(bǔ)充清單。在全國范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的以部門規(guī)章形式確定；只在地方范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以地方性法規(guī)形式確定。這種安排，既符合法理，又嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)。各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并不均衡，信用制度擬解決的問題也不盡相同，例如，《南京市社會信用條例》將“褻瀆英烈，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭和侵略行為，嚴(yán)重?fù)p害國家和民族尊嚴(yán)的”行為，列為屬于嚴(yán)重失信行為，是因?yàn)槟暇┻@方面的城市記憶非常慘痛。因此，國家確定基礎(chǔ)目錄與基礎(chǔ)清單，地方依法確定地方目錄與地方清單，國家與地方兩份目錄與清單，既保證了國家目錄清單的統(tǒng)一性，又照顧到各地的實(shí)際需求，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
       三、從實(shí)際出發(fā)，開展目錄清單編制
       （一）編制的意義。編制目錄和清單是一項具體的實(shí)踐工作，必將有力推動國家和地方信用建設(shè)工作清單化管理，防止信用信息歸集過程中出現(xiàn)“應(yīng)歸不歸”和“無序亂歸”，避免社會信用獎懲過程中出現(xiàn)“應(yīng)獎懲不獎懲”和“無序亂獎懲”，突出以清單為抓手，對照政策規(guī)定和實(shí)際情況，通過依法規(guī)范目錄清單和配套的管理制度來覆蓋地方信用建設(shè)工作，規(guī)范化推動信用建設(shè)工作再上新臺階。
       （二）編制的原則。建立完備的目錄清單制度，加強(qiáng)實(shí)際可操作性。信用信息涉及范圍多，應(yīng)用領(lǐng)域廣，要實(shí)現(xiàn)實(shí)施中的可操作性，應(yīng)當(dāng)有科學(xué)完備的制度指引。信用信息的法制化在公共信用信息歸集目錄清單基礎(chǔ)上，注重合理進(jìn)行分級分類，精細(xì)化構(gòu)建制度框架。目錄清單制度從制度落地的角度，確立操作規(guī)范，構(gòu)建起符合法治和信用邏輯的規(guī)則體系，形成對政府權(quán)力有力監(jiān)督和制約，加大了對社會的正向引導(dǎo)。數(shù)據(jù)歸集目錄清單明確了公共信用信息歸集的數(shù)據(jù)內(nèi)容、涵蓋類型、技術(shù)要求和對接程序；失信懲戒措施清單對信用主體實(shí)施懲戒的實(shí)施條件、實(shí)施對象、實(shí)施期限和具體措施、以條目清單的方式向社會公開。
       （三）編制的程序。首先要明確界定公共信用信息目錄的內(nèi)容和公共信用信息的分類，在《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2021年版）》《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》的基礎(chǔ)上，參照《公共信用信息分類與編碼規(guī)范（試行）》《信用信息分類與編碼規(guī)范》（GB/T37914-2019），結(jié)合地方信用法規(guī)對公共信用信息分類的要求、以及各部門實(shí)際業(yè)務(wù)需求，研制符合地方實(shí)際情況的信息分類。然后要規(guī)范目錄清單編制程序、批準(zhǔn)權(quán)限和公布要求。
       一是政策性分析。社會信用體系建設(shè)在國家層面和地方層面均出臺了大量的政策文件，公共信用信息歸集方面，國家和各省市均有相應(yīng)的目錄清單出臺；社會信用守信激勵和失信懲戒措施方面，中辦、國辦先后出臺了眾多政策文件，構(gòu)成信用獎懲的基本運(yùn)行框架。通過政策性梳理分析，奠定了目錄和清單編制的堅實(shí)基礎(chǔ)，有助于精準(zhǔn)把握國家對信用體系建設(shè)的政策方向。
       二是實(shí)證性研究。除了對目錄和清單框架體系的設(shè)計研究外，最主要的工作是圍繞目錄和清單編制并落地施行的目標(biāo)展開的，要積極大量開展座談?wù){(diào)研、征求意見、上門輔導(dǎo)編制等工作。深入了解部門信用監(jiān)管的實(shí)際痛點(diǎn)，編制成果真正應(yīng)用到相關(guān)部門實(shí)際工作中，既有法可依、有據(jù)可循，又與實(shí)際操作層面緊密結(jié)合。
       三是量化性運(yùn)用。將實(shí)際工作情況轉(zhuǎn)化為一些量化數(shù)據(jù)，通過對這些量化數(shù)據(jù)的分析和對比，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可視化，從而對目錄和清單編制工作情況以及各部門工作中存在的共性問題呈現(xiàn)更加清晰、直觀。
       以失信行為信息為例：行政機(jī)關(guān)在填報失信行為信息時遵循以下重要原則：一是嚴(yán)格依法依規(guī)，失信行為記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒等事關(guān)個人、企業(yè)等各類主體切身利益，必須嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。二是準(zhǔn)確界定范圍，準(zhǔn)確界定信用信息和嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定范圍，合理把握失信懲戒措施，堅決防止不當(dāng)使用甚至濫用。三是確保過懲相當(dāng)，按照失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、情節(jié)輕重、影響程度等，嚴(yán)格依法分別實(shí)施不同類型、不同力度的懲戒措施，切實(shí)保護(hù)信用主體合法權(quán)益。
       在全面編制的過程中，對于事項清單中存在但是實(shí)際無終審核權(quán)限或多年未產(chǎn)生實(shí)際數(shù)據(jù)、行政監(jiān)管過程中產(chǎn)生的非權(quán)力事項信息是否可以進(jìn)行編制等問題，應(yīng)當(dāng)遵循應(yīng)歸盡歸、應(yīng)報盡報的原則，結(jié)合實(shí)際情況統(tǒng)一口徑為：政務(wù)網(wǎng)公示的事項部門應(yīng)逐一核對，初審事項由于非最終權(quán)力部門暫不報送，3年以上未產(chǎn)生數(shù)據(jù)的事項部門可自主決定，公示事項之外的信用信息，鼓勵部門進(jìn)行編制。另外，由于編制的周期較長，政務(wù)網(wǎng)公示的事項、法律法規(guī)等均處于變動狀態(tài)，建議定期更新清單、不定期接受部門補(bǔ)充編制的方式。
       編制和實(shí)施全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，以及地方公共信息補(bǔ)充目錄和地方失信懲戒措施補(bǔ)充清單的目標(biāo)是，體系化地運(yùn)用社會信用信息，助推社會治理能力和治理水平現(xiàn)代化。探索構(gòu)建社會信用信息全方位、多層次的應(yīng)用場景，以滿足社會需求，促進(jìn)社會信用體系建設(shè)各重點(diǎn)領(lǐng)域向縱深發(fā)展。在政府監(jiān)管治理服務(wù)和市場經(jīng)營活動精準(zhǔn)化服務(wù)兩方面，規(guī)范公共信用和市場信用的信息互通和協(xié)同應(yīng)用，打通公共信用信息和市場信用信息的融合的壁壘，使公共信用信息和市場信用信息有很好的協(xié)同應(yīng)用。對于社會信用主體在涉及政府投資的社會公眾享有的公共資源使用、公共社會保障領(lǐng)域自愿作出的社會信用承諾，作為相對人的公共信用信息予以記錄，接受社會監(jiān)督。深度融合公共信用信息和市場信用信息，拓展應(yīng)用場景，發(fā)展信用經(jīng)濟(jì)，堅持市場化導(dǎo)向應(yīng)用，以充分廣泛多元的信息應(yīng)用推動市場主體完善內(nèi)部治理，從而發(fā)揮信用對市場經(jīng)濟(jì)的支撐作用，提升市場活力，規(guī)范市場運(yùn)行。（作者：劉凡華，南京市宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心 綜合經(jīng)濟(jì)研究所副所長）