7月16日，國務院辦公廳發(fā)布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確提出構建以信用為基礎，覆蓋事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制。失信聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管機制的重要組成部分，是事后監(jiān)管環(huán)節(jié)的核心手段，是構成全生命周期信用監(jiān)管閉環(huán)的關鍵一環(huán)。筆者對《意見》中關于失信聯(lián)合懲戒的內(nèi)容進行了認真學習梳理，在此結合工作實際談一點體會，供大家參考。
一、充分認識失信聯(lián)合懲戒重要性
習近平總書記于2016年在中央深改組第23次會議上強調(diào)，“建立和完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度，加快推進社會誠信建設，要充分運用信用激勵和約束手段，建立跨地區(qū)、跨部門、跨領域聯(lián)合激勵與懲戒機制，推動信用信息公開和共享，著力解決當前危害公共利益和公共安全、人民群眾反映強烈、對經(jīng)濟社會發(fā)展造成重大負面影響的重點領域失信問題，加大對誠實守信主體激勵和對嚴重失信主體懲戒力度，形成褒揚誠信、懲戒失信的制度機制和社會風尚。”
2016年5月30日，國務院印發(fā)《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對健全約束和懲戒失信行為機制提出了全面、系統(tǒng)、具體的要求。
近幾年來，社會信用體系建設取得了突破性進展，講誠信、講信用的社會氛圍日益濃厚。但與此同時，由于失信成本仍然較低等原因，一些失信行為高發(fā)、頻發(fā)問題依然存在。隨著全社會誠信意識逐漸增強，人民群眾對失信問題的關注度也在不斷提高。國家公共信用信息中心于2019年5月5日發(fā)布了《4月份新增失信聯(lián)合懲戒對象公示及公告情況說明》，相關報道于5月5日17時，以1157萬次搜索量登上百度熱搜榜單第一位，一度進入微博熱點話題排行榜前10名。中國新聞網(wǎng)在微博開設“4月失信黑名單”話題，一天內(nèi)閱讀量達1.2億次，并有3700多條網(wǎng)友評論。
通過對網(wǎng)友評論整理分析發(fā)現(xiàn)，大部分評論偏向積極、正面，對失信聯(lián)合懲戒工作表示支持和肯定，同時也有部分網(wǎng)友對失信行為頻發(fā)的現(xiàn)象表示憂慮，認為應進一步加大對失信主體和失信行為的懲戒力度。
深入開展失信聯(lián)合懲戒，是對市場主體實施全生命周期信用監(jiān)管的重要手段，是有效遏制失信問題高發(fā)、頻發(fā)，增強人民群眾獲得感的重要舉措，也是凈化市場、優(yōu)化營商環(huán)境，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。
此次《意見》的出臺，在全面闡述構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的同時，進一步明確了健全失信聯(lián)合懲戒對象認定機制、深入開展失信聯(lián)合懲戒的指導思想、工作思路和實施路徑。
二、健全失信聯(lián)合懲戒對象認定機制，做到“黑名單”管理不缺位、不越位
前段時間，山東五蓮縣一名中學教師因逃課體罰學生被納入信用“黑名單”，引發(fā)輿論熱議，后官方撤銷相關處理決定。政府部門認定的“黑名單”，是失信聯(lián)合懲戒對象名單的“簡稱”，名單的認定關乎相關主體切身利益，應有明確的認定標準、依據(jù)和程序。事實上，在2017年10月，國家發(fā)展改革委、人民銀行就印發(fā)了《關于加強和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（發(fā)改財金規(guī)〔2017〕1798號），對建立健全守信聯(lián)合激勵對象和失信聯(lián)合懲戒對象名單制度提出了相關要求。此次發(fā)布的《意見》中再次強調(diào)，要“健全失信聯(lián)合懲戒對象認定機制。”
名單管理要制度化。各行業(yè)主管部門應根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定和要求，結合自身職能和行業(yè)管理特點，分別制定完善相應行業(yè)領域的聯(lián)合懲戒對象名單管理辦法，明確名單認定依據(jù)、標準、程序、異議申訴和退出機制。名單管理既要做到“不缺位”，將嚴重違法失信行為依法依規(guī)納入“黑名單”管理，實現(xiàn)“應納盡納，應管盡管”，又要做到“不越位”，杜絕“黑名單”認定泛化、擴大化。
認定標準要科學化。一是認定標準應合理、必要，符合“合法性”、“合理性”原則，并且要充分征求社會公眾意見。二是認定標準應清晰、明確，盡可能壓縮自由裁量空間，便于各地基層部門按統(tǒng)一標準操作執(zhí)行。如“情節(jié)嚴重的”、“金額較大的”等情形，應規(guī)定具體認定標準。
名單認定要權威化。一是認定部門要權威，一般由縣級以上國家機關、法律法規(guī)授權具有管理公共事務職能的組織負責名單認定，未經(jīng)授權的行業(yè)協(xié)會、信用服務機構或新聞媒體認定的“黑名單”，不可作為聯(lián)合懲戒對象。二是認定依據(jù)要權威，即應以有關部門依法依規(guī)作出的認定處理結論作為依據(jù)，如法院判決、監(jiān)管部門作出的行政處罰等。行業(yè)協(xié)會、大數(shù)據(jù)機構等提供的信息或投訴舉報信息，需經(jīng)有關部門給出認定結論后，方可作為名單認定依據(jù)。
名單信息要規(guī)范化。名單信息的準確性、完整性直接影響懲戒措施執(zhí)行，如法定代表人、主要責任人信息缺失將導致懲戒措施無法落實到人。國家發(fā)展改革委辦公廳于2017年12月印發(fā)實施關于公共信用信息的六項工程標準，其中《公共信用信息基礎數(shù)據(jù)項規(guī)范》中包含“紅黑名單”數(shù)據(jù)項規(guī)范，后在試行過程中進行了修訂完善，有關部門可參照使用。
三、深入開展失信聯(lián)合懲戒，構建“一處失信，處處受限”聯(lián)合懲戒大格局
過去幾年，有關部門通過簽署聯(lián)合懲戒備忘錄的形式，初步建立起跨部門、跨行業(yè)、跨領域的聯(lián)合懲戒機制。截至目前，國家層面已簽署聯(lián)合懲戒備忘錄46個，累計發(fā)布21類失信聯(lián)合懲戒對象名單，400多萬失信被執(zhí)行人迫于懲戒壓力主動履行了義務。聯(lián)合懲戒機制初步顯威，得到了公眾一定程度的認可。但部分領域失信治理形勢依然嚴峻，一些典型失信案例在社會上造成重大負面影響，人民群眾對此反映強烈，希望有關部門嚴厲懲處。
例如，今年以來證券市場財務造假事件頻發(fā)，康得新、輔仁藥業(yè)、康美藥業(yè)等上市公司接連因涉嫌財務造假被證監(jiān)會立案調(diào)查處理，引發(fā)輿論熱議。8月9日，央視焦點訪談以《財務造假須嚴懲》為題，對康美藥業(yè)等上市公司財務造假事件進行了專題報道。廣大投資者更是反映強烈，認為即使對涉事公司及相關責任人員處以頂格處罰及市場禁入，處罰依然過輕，上市公司敢于大規(guī)模財務造假，很大程度上是因為處罰太輕、代價太低。
要有效遏制失信問題高發(fā)、頻發(fā)問題，必須大幅提高違法失信成本。除了完善法律體系以外，廣泛、深入開展失信聯(lián)合懲戒也尤為重要。
（一）多管齊下，構建失信聯(lián)合懲戒“一張網(wǎng)”。
《意見》指出，要構建行政性、市場性和行業(yè)性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯(lián)合懲戒大格局。不同性質(zhì)懲戒應各有側(cè)重，有機配合，共同織就聯(lián)合懲戒“一張網(wǎng)”，使嚴重違法失信者“一處失信，處處受限”。
行政性懲戒要“出重拳”。一是被動限制要“嚴”，對懲戒對象申請財政性資金項目、參加政府采購及招投標等依法依規(guī)嚴格限制，對申請行業(yè)市場準入從嚴審查，依法依規(guī)實施行業(yè)和市場禁入。二是主動監(jiān)管要“頻”，結合“雙隨機、一公開”，對列入懲戒對象名單的市場主體加大日常抽查、檢查頻次，對失信市場主體形成強大監(jiān)管壓力。
市場性懲戒要“拓范圍”。通過依法依規(guī)向金融機構、大數(shù)據(jù)機構、互聯(lián)網(wǎng)平臺、信用服務機構等共享懲戒對象信息，鼓勵在融資貸款、商業(yè)平臺入駐、合作伙伴遴選、招工用工等商業(yè)活動中廣泛應用，讓失信主體“處處碰壁”。
行業(yè)性懲戒要“立導向”。行業(yè)協(xié)會商會應充分履行行業(yè)自律監(jiān)督主體責任，對列入懲戒對象名單的失信主體采取業(yè)內(nèi)通報、公開譴責等自律性懲戒措施，在行業(yè)內(nèi)樹立守法誠信經(jīng)營的正確導向，形成自覺抵制違法失信的行業(yè)自律氛圍。
社會性懲戒要“樹共識”。應充分發(fā)揮新聞媒體和社會公眾等社會力量的輿論監(jiān)督作用，通過對失信聯(lián)合懲戒對象及典型失信案例的公開曝光和對輿論的正確引導，逐步構建“褒揚誠信，懲戒失信”的廣泛社會共識，對違法失信主體形成強大輿論壓力，對違法失信行為形成廣泛社會監(jiān)督和抵制約束。
（二）互通共享，支撐跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領域聯(lián)合懲戒。
《意見》強調(diào)，要加快構建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領域的失信聯(lián)合懲戒機制，從根本上解決失信行為反復出現(xiàn)、易地出現(xiàn)的問題。目前，已有40多個行業(yè)領域以簽署備忘錄的形式，初步建立起聯(lián)合懲戒機制，為有效推動聯(lián)合懲戒落實落地，需進一步強化平臺互通和信息共享，更好支撐跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同聯(lián)動。
平臺互通。一是國家級信用信息平臺和監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，包括國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、人民銀行征信系統(tǒng)以及行業(yè)信用信息平臺系統(tǒng)等，支撐跨部門、跨行業(yè)協(xié)同聯(lián)動；二是國家、省、市各級信用信息共享平臺互聯(lián)互通，各職能部門業(yè)務系統(tǒng)接入同級信用信息共享平臺，支撐跨層級、跨地區(qū)協(xié)同聯(lián)動。
信息共享。一是在協(xié)同范圍充分共享，以平臺互通支撐跨地區(qū)、跨部門信息共享，以信息共享促進跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領域懲戒聯(lián)動和應用協(xié)同。二是提升應用自動化水平，依托各級信用信息共享平臺，將懲戒對象名單直接或間接嵌入有關部門業(yè)務系統(tǒng)，實現(xiàn)對懲戒對象的自動識別和懲戒措施的自動提示。三是確保共享信息時效性，信息共享不及時將直接導致協(xié)同聯(lián)動的滯后，增加不必要的異議核實處理成本，實時、高效的信息共享是強化協(xié)同聯(lián)動效應的重要保障。
（三）依法依規(guī)，防止懲戒措施泛化、擴大化。
國家發(fā)展改革委連維良副主任在國務院政策吹風會上介紹《意見》時強調(diào)，“以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，是法治化、標準化、規(guī)范化的監(jiān)管機制。依法監(jiān)管、規(guī)范監(jiān)管是信用監(jiān)管的突出特征。”失信懲戒越管用，越要防止濫用、泛用。要依法依規(guī)開展失信聯(lián)合懲戒，防止懲戒措施泛化、擴大化。
一是要準確理解懲戒措施。如對失信被執(zhí)行人實施“限制乘坐火車高級別席位”、“限制子女就讀高收費私立學校”等措施，本質(zhì)上是限制其高消費行為，不能錯誤理解為失信被執(zhí)行人“不能坐火車”、“子女不能上學”。這在最高人民法院《關于限制被執(zhí)行人高消費的若干規(guī)定》中有明確規(guī)定。
二是要依法依規(guī)實施懲戒。聯(lián)合懲戒備忘錄中的懲戒措施，都有法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件依據(jù)。如對于“限制設立融資性擔保公司”，在《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》（國務院令第 683 號）規(guī)定的設立融資擔保公司應當具備的條件中，第一條就是“股東信譽良好，最近3年無重大違法違規(guī)記錄”。需要特別指出的是，在執(zhí)行涉及“行政許可類”事項的懲戒措施時，至少要有法律效力在部門規(guī)章（含）以上的文件依據(jù)。
此外，在聯(lián)合懲戒是否與“一事不再罰原則”相沖突問題上，存在不同觀點。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這是“一事不再罰原則”的法定含義，應當是指對同一主體的同一違法行為，不能給予兩次以上相同或者類似性質(zhì)的行政處罰。聯(lián)合懲戒備忘錄涉及的行政性懲戒措施，是指懲戒對象在申請辦理相關行政事項時，相關部門要依法依規(guī)從嚴審查，并依法依規(guī)予以限制，本身不涉及行政處罰，就更談不上是對同一違法行為作出兩次以上相同或類似性質(zhì)的處罰。因此，筆者認為聯(lián)合懲戒與“一事不再罰原則”并不沖突。
（四）追責問責，實現(xiàn)聯(lián)合懲戒落實到人。
一些不法分子和投機分子，在經(jīng)營主體被列入“黑名單”后，為規(guī)避懲戒“另起爐灶”，成立新機構繼續(xù)開展違法經(jīng)營活動。對于被列入失信聯(lián)合懲戒對象名單的市場主體，要“追根溯源”，依法追究相關人員違法失信責任，對失信責任人形成強大約束和警示震懾。
記入信用記錄。對于市場主體違法失信行為負有法定責任或負有個人責任的，經(jīng)有關部門認定后，記入個人信用記錄，并歸集到全國信用信息共享平臺，記入個人公共信用電子檔案。
納入聯(lián)合懲戒。對于被列入失信聯(lián)合懲戒對象名單的市場主體，除了對失信市場主體實施懲戒外，還要依法依規(guī)對其法定代表人或主要負責人等進行聯(lián)合懲戒。如失信被執(zhí)行人為法人和其他組織的，其法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人均會被采取限制乘坐飛機、限制乘坐火車高級別席位等懲戒措施。
實施市場禁入。一是對重點行業(yè)領域的嚴重違法失信行為責任人，依法實施行業(yè)禁入，如依據(jù)《藥品管理法》規(guī)定，從事生產(chǎn)、銷售假藥及生產(chǎn)、銷售劣藥情節(jié)嚴重的企業(yè)或者其他單位，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員十年內(nèi)不得從事藥品生產(chǎn)、經(jīng)營活動。二是在失信責任人申請設立市場主體或任職登記時，依法實施市場禁入，如依據(jù)《公司法》《企業(yè)法人法定代表人登記管理規(guī)定》規(guī)定，擔任因違法被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令關閉的企業(yè)的法定代表人，并負有個人責任的，自該企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照之日起三年內(nèi)，不得擔任法定代表人、董事、監(jiān)事、高級管理人員。
依法公開公示。通過相關部門官方網(wǎng)站、“信用中國”網(wǎng)站等權威渠道，以官方通報、集中公告、網(wǎng)站查詢等形式，依法依規(guī)面向社會公示違法失信行為責任人信息，并對違法失信典型案例進行公開曝光，對失信責任人形成廣泛的社會監(jiān)督和約束。
四、強化信用培訓教育，增強市場主體守法誠信經(jīng)營和信用修復意識
要正確理解失信聯(lián)合懲戒機制的內(nèi)涵，“懲”只是手段，“戒”才是目的。通過聯(lián)合執(zhí)行“懲罰性”措施，大幅提高失信成本，讓失信主體付出高昂代價，真正感受到失信導致的“切膚之痛”，從而達到“戒”的目的，一方面促使懲戒對象自身“戒除”失信行為，另一方面讓廣大市場主體“引以為戒”，起到警示、震懾作用，從而達到防止發(fā)生更多失信行為的目的。因此，失信聯(lián)合懲戒機制不僅要有“懲戒”，還要有“訓誡”。
一是“訓”，要組織信用培訓，培訓對象不限于失信主體，鼓勵地方社會信用體系建設牽頭部門組織公益性培訓，有資質(zhì)的信用服務機構組織市場化培訓，增強市場主體守法誠信經(jīng)營意識。
二是“誡”，要對整改不到位的失信主體進行約談，由認定部門組織實施，告誡其將面臨的懲戒措施及可能承擔的嚴重后果，督促其積極整改、履行義務、修復信用。
以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，是深化“放管服”改革的重要舉措，是維護市場秩序、激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境的重要保障，真正實現(xiàn)對誠信守法者“無事不擾”，對違法失信者“利劍高懸”。 失信聯(lián)合懲戒是信用監(jiān)管的“一把利劍”，對嚴重違法失信行為要果斷“亮劍”，依法懲戒、懲戒到位、懲戒到人，讓違法失信者付出高昂代價。隨著法律法規(guī)和信用監(jiān)管機制的不斷完善，失信聯(lián)合懲戒必將發(fā)揮更大作用。（國家公共信用信息中心 孔守斌）