12月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》以法治化、規(guī)范化建設(shè)為牽引，立足法治視角審視社會(huì)信用體系發(fā)展中的問(wèn)題，運(yùn)用規(guī)范的手段解決發(fā)展中的矛盾，完善誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的社會(huì)信用體系和新型監(jiān)管機(jī)制，是新階段信用體系建設(shè)新的重要頂層制度安排。
文件發(fā)布后，業(yè)內(nèi)多位專(zhuān)家學(xué)者對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》從多角度解讀。繼羅培新教授和王偉教授解讀之后，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院信用研究所所長(zhǎng)韓家平、江蘇省信用辦副主任程友華、新華社中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息社信用領(lǐng)域首席經(jīng)濟(jì)分析師胡俊超和中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員李清彬也對(duì)該《指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行了深入解讀。
01
推動(dòng)信用建設(shè)進(jìn)入法治化規(guī)范化新階段
韓家平 商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院信用研究所所長(zhǎng)、研究員
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，健全覆蓋全社會(huì)的征信體系，加強(qiáng)失信懲戒”。黨的十九屆五中全會(huì)提出“推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)”。
今年5月18日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》提出，以一流營(yíng)商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的社會(huì)信用體系和新型監(jiān)管機(jī)制。
今年9月9日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第八次會(huì)議研究暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)和現(xiàn)代流通體系建設(shè)問(wèn)題時(shí)指出，要完善社會(huì)信用體系，加快建設(shè)重要產(chǎn)品追溯體系，建立健全以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。“十四五”時(shí)期，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，必將對(duì)信用建設(shè)提出新的更高的要求。
今年是我國(guó)實(shí)施《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）的收官之年，也是全面謀劃“十四五”和未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期信用建設(shè)藍(lán)圖的重要節(jié)點(diǎn)。
近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)在一些基礎(chǔ)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重要進(jìn)展，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。
與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)總體仍處于起步探索階段，各方面的進(jìn)展很不平衡，個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)了信用泛化傾向，引發(fā)了一些批評(píng)和質(zhì)疑的聲音。
在此背景下，近期國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），非常必要、非常及時(shí)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)信用建設(shè)取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，查找存在的主要問(wèn)題，尤其是進(jìn)一步規(guī)范和完善失信約束制度，構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)信用建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有重要的指導(dǎo)意義。
一、信用建設(shè)為深化“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了有力支撐
我國(guó)于2000年左右就提出了社會(huì)信用體系的概念，并將其作為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策，但受到認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、缺乏制度創(chuàng)新和應(yīng)用場(chǎng)景等多種因素影響，在長(zhǎng)達(dá)15年的時(shí)間內(nèi)信用建設(shè)都進(jìn)展緩慢。
信用建設(shè)真正進(jìn)入快車(chē)道是在《規(guī)劃綱要》發(fā)布實(shí)施以后，尤其是2015年以后，國(guó)家將信用建設(shè)與“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)踐充分結(jié)合，并逐步探索建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，才使得信用建設(shè)找到了最重要的應(yīng)用場(chǎng)景和不斷自我完善的土壤。
《規(guī)劃綱要》根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)信用問(wèn)題的主要矛盾，即同時(shí)存在社會(huì)誠(chéng)信缺失（違法違規(guī)）問(wèn)題和信用經(jīng)濟(jì)交易風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，將我國(guó)社會(huì)信用體系定位為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，是有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理手段。這一定位與西方國(guó)家將社會(huì)信用體系定位為狹義的信用交易風(fēng)險(xiǎn)管理體系有明顯區(qū)別，這也是引起部分西方國(guó)家和少數(shù)法律學(xué)者對(duì)我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)存在誤解的根本原因。
根據(jù)這個(gè)定位，我國(guó)社會(huì)信用體系實(shí)際包括了社會(huì)誠(chéng)信體系（可視為全民守法合規(guī)促進(jìn)和保障體系）和經(jīng)濟(jì)信用風(fēng)險(xiǎn)管理體系兩個(gè)子體系，包含了政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信等四大領(lǐng)域，涉及政府等公共部門(mén)、行業(yè)組織、企業(yè)和個(gè)人等四大類(lèi)主體。應(yīng)用場(chǎng)景至少涵蓋了政府等公共部門(mén)的政務(wù)誠(chéng)信、司法公信和信用監(jiān)管，行業(yè)組織等開(kāi)展的信用自律，第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)等開(kāi)展的信用監(jiān)督和信用服務(wù)，以及企業(yè)等市場(chǎng)主體開(kāi)展的信用管理（合規(guī)誠(chéng)信管理和交易風(fēng)險(xiǎn)管理）等活動(dòng)。
近年來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，在全面推廣統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用記錄歸集共享公開(kāi)、促進(jìn)中小微企業(yè)信用融資、開(kāi)展信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管、治理群眾反映強(qiáng)烈的突出失信問(wèn)題等方面進(jìn)行了一系列有力有效的探索實(shí)踐，為深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。
到目前為止，我國(guó)信用建設(shè)一個(gè)重要的制度性成果是探索建立了以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。2019年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)），提出要建立健全貫穿市場(chǎng)主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制，不斷提升監(jiān)管能力和水平，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)秩序，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，標(biāo)志著我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制頂層設(shè)計(jì)的完成。
從本質(zhì)上講，信用監(jiān)管是根據(jù)市場(chǎng)主體信用狀況實(shí)施差異化的監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)守信者“無(wú)事不擾”，對(duì)失信者“利劍高懸”，從而提高監(jiān)管效率，提升社會(huì)治理能力和水平。信用監(jiān)管是我國(guó)順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，充分利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)和信用管理的思維和方法進(jìn)行的監(jiān)管創(chuàng)新。在信息高度透明的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的信用監(jiān)管是未來(lái)政府監(jiān)管的重要趨勢(shì)。
以我國(guó)海關(guān)對(duì)進(jìn)出口企業(yè)開(kāi)展的信用分類(lèi)監(jiān)管為例。2014年海關(guān)總署發(fā)布第225號(hào)海關(guān)總署令，頒布《中華人民共和國(guó)海關(guān)企業(yè)信用管理暫行辦法》，2018年又進(jìn)一步修訂完善形成《海關(guān)企業(yè)信用管理辦法》，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、內(nèi)控規(guī)范、守法守信等客觀情況，科學(xué)、公平、公正地將企業(yè)劃分為高級(jí)認(rèn)證企業(yè)、一般認(rèn)證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)。
截至2020年5月底，全國(guó)海關(guān)共認(rèn)定3236家高級(jí)認(rèn)證企業(yè)，25624家一般認(rèn)證企業(yè)，142.44萬(wàn)家一般信用企業(yè)，6788家失信企業(yè)。2019年，高級(jí)認(rèn)證企業(yè)進(jìn)出口平均查驗(yàn)率為0.57%，而失信企業(yè)的查驗(yàn)率則高達(dá)84.76%。高級(jí)認(rèn)證企業(yè)的查驗(yàn)率分別比一般認(rèn)證企業(yè)（1.69%）和一般信用企業(yè)（2.44%）低66.27%和76.64%。
目前，中國(guó)海關(guān)已經(jīng)簽署了15個(gè)AEO（指Authorized Economic Operator，經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者）互認(rèn)安排，覆蓋42個(gè)國(guó)家和地區(qū)。中國(guó)與AEO互認(rèn)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)出口總值已經(jīng)超過(guò)中國(guó)進(jìn)出口總值的50%。大部分AEO企業(yè)在境外的通關(guān)查驗(yàn)率有明顯降低。AEO認(rèn)證和信用分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制的建立，大大提升了高信用企業(yè)的貿(mào)易便利化程度，有效地改善了跨境貿(mào)易的營(yíng)商環(huán)境。
二、社會(huì)信用體系建設(shè)各方面的進(jìn)展很不平衡
總體來(lái)講，我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)進(jìn)展仍不平衡，突出表現(xiàn)在：實(shí)踐探索快于理論研究、公共信用領(lǐng)域快于市場(chǎng)信用領(lǐng)域、信息平臺(tái)建設(shè)快于制度建設(shè)、東部地區(qū)普遍快于西部地區(qū)、垂直管理領(lǐng)域快于其他行業(yè)領(lǐng)域等。
與任何改革創(chuàng)新一樣，由于沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和做法可資借鑒，個(gè)別地區(qū)和領(lǐng)域在快速推進(jìn)信用建設(shè)的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些制度建設(shè)滯后和偏離正常軌道的情況。尤其是個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)了公共信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大、泛化傾向，以及信用修復(fù)較難、權(quán)益保護(hù)不到位等問(wèn)題，對(duì)企業(yè)和個(gè)人合法權(quán)益造成了一定影響。
信用體系的核心機(jī)制是信用的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和懲戒機(jī)制。信用建設(shè)具有較強(qiáng)的外部性，尤其是負(fù)面信息公開(kāi)共享和聯(lián)動(dòng)懲戒威力巨大，可以極大地加大失信成本，甚至可以快速地壓縮失信主體的生存空間。正是基于這一特點(diǎn)，近年來(lái)，各地各部門(mén)在信用建設(shè)中借助信息公開(kāi)共享和失信約束機(jī)制，使得一些常年難以解決的“社會(huì)治理頑瘴痼疾”（比如法院判決執(zhí)行難等）問(wèn)題得到有效解決，取得了比行政處罰和司法判決更好的治理效果，引發(fā)各部門(mén)紛紛效仿。
因此，實(shí)踐中出現(xiàn)了所謂“信用籮筐化”“過(guò)罰不相當(dāng)”和“連坐懲戒”等現(xiàn)象，以及過(guò)度依賴信用約束的“懶政行為”。比如，一些地方有的失信懲戒措施缺乏充分的法律依據(jù)，企業(yè)列入失信名單容易，信用修復(fù)難。有的地方未經(jīng)立法程序?qū)⑿旁L、拆遷、闖紅燈、不文明養(yǎng)犬、欠繳物業(yè)費(fèi)、未執(zhí)行垃圾分類(lèi)等行為納入信用記錄。
近年來(lái)，針對(duì)上述現(xiàn)象，國(guó)家發(fā)改委、人民銀行等部門(mén)多次發(fā)文要求各地各部門(mén)在信用建設(shè)中要防范信用泛化現(xiàn)象，并采取一系列措施予以規(guī)范，取得了一定的效果。
在部分地方信用立法中也已經(jīng)加入了相關(guān)條款，如今年5月1日起施行的《河南省社會(huì)信用條例》首次建立了濫用職權(quán)認(rèn)定“黑名單”的懲罰機(jī)制。南京市在地方信用立法中引入信用獎(jiǎng)懲必須遵循“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責(zé)任自負(fù)原則”：即獎(jiǎng)懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系，獎(jiǎng)懲程度與行為輕重程度一致，信用獎(jiǎng)懲責(zé)任人嚴(yán)格界定，不轉(zhuǎn)移。此外，還規(guī)定了失信信息查詢期限，引入失信主動(dòng)修復(fù)權(quán)，鼓勵(lì)失信人改過(guò)向善。
很多信用和法律學(xué)者也紛紛發(fā)表文章，呼吁鑒于公共信用（有公共部門(mén)介入）領(lǐng)域的部分失信懲戒措施，已經(jīng)造成市場(chǎng)主體權(quán)益的減損和義務(wù)的增加，構(gòu)成了新的行政處罰行為，必須加快信用立法，將信用建設(shè)納入法治軌道，否則將違背公共部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”原則和全面依法治國(guó)的精神，也有悖社會(huì)信用體系建設(shè)的初衷。
三、進(jìn)一步完善失信約束制度，構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制
在今年7月公開(kāi)征求意見(jiàn)稿的基礎(chǔ)上，此次正式發(fā)布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》除文件名稱做了調(diào)整外，還采納了公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)，將總體思路修改為“堅(jiān)持依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理”。其中將征求意見(jiàn)稿中的“全國(guó)統(tǒng)一”改成了“清單管理”，一方面是根據(jù)《立法法》精神，地方有權(quán)通過(guò)立法對(duì)信用信息目錄、失信懲戒措施清單、嚴(yán)重失信主體名單標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定，另一方面也考慮到相關(guān)法規(guī)的多元性和復(fù)雜性，通過(guò)清單方式更便于管理和使用。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》按照信用信息從產(chǎn)生到應(yīng)用的邏輯順序，分別對(duì)公共信用信息納入范圍和程序，共享公開(kāi)范圍和程序，嚴(yán)重失信主體名單（“黑名單”）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)開(kāi)展失信懲戒、確保過(guò)懲相當(dāng)，建立有利于自我糾錯(cuò)的信用修復(fù)機(jī)制等全流程提出了規(guī)范要求。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)所有上述工作必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，并實(shí)行目錄管理，向社會(huì)公開(kāi)。在嚴(yán)重失信主體名單（“黑名單”）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，明確必須按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格限定為嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序等方面的責(zé)任主體，不得擅自增加或擴(kuò)展。具體認(rèn)定要嚴(yán)格履行程序。在依法依規(guī)開(kāi)展失信懲戒方面，要求必須確保過(guò)懲相當(dāng)。對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于失信事實(shí)、于法于規(guī)有據(jù)，做到輕重適度，不得隨意增設(shè)或加重懲戒，不得強(qiáng)制要求金融機(jī)構(gòu)、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、新聞媒體等懲戒失信主體。在建立信用修復(fù)機(jī)制方面，明確除法律法規(guī)等另有規(guī)定外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的均可申請(qǐng)信用修復(fù)。對(duì)符合修復(fù)條件的，相關(guān)部門(mén)和單位要按規(guī)定及時(shí)移出失信名單。
此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》還提出要加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)，嚴(yán)格信用信息查詢使用權(quán)限和程序，嚴(yán)肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴(yán)厲打擊非法收集、買(mǎi)賣(mài)信用信息等違法行為。要求各地各有關(guān)部門(mén)要抓緊清理已出臺(tái)的失信行為認(rèn)定、記錄、公開(kāi)、懲戒等措施，不符合要求的要及時(shí)規(guī)范。
信用制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要基礎(chǔ)。在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的新形勢(shì)下，完善的社會(huì)信用體系可以在暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行成本，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理水平，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系方面發(fā)揮重要作用。隨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》的貫徹落實(shí)，相信我國(guó)信用建設(shè)將進(jìn)入更加法治化、規(guī)范化和高質(zhì)量發(fā)展的新階段，支撐我國(guó)“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。
02
規(guī)范化構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制 推動(dòng)社會(huì)信用體系邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段
程友華 江蘇省信用辦副主任
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)邁進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展新階段，新時(shí)期社會(huì)信用體系建設(shè)已成為助推高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能，加快建設(shè)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的社會(huì)信用體系更為迫切。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）以法治化、規(guī)范化建設(shè)為牽引，立足法治視角審視社會(huì)信用體系發(fā)展中的問(wèn)題，運(yùn)用規(guī)范的手段解決發(fā)展中的矛盾，完善誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的社會(huì)信用體系和新型監(jiān)管機(jī)制，是新階段信用體系建設(shè)新的重要頂層制度安排。
該《指導(dǎo)意見(jiàn)》具有時(shí)機(jī)關(guān)鍵、布局系統(tǒng)、導(dǎo)向鮮明、操作性強(qiáng)的四個(gè)特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一、站位全面謀劃“十四五”發(fā)展的新起點(diǎn)，擎畫(huà)了社會(huì)信用體系法治化建設(shè)的新路徑
當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展蹄疾步穩(wěn)、風(fēng)帆正揚(yáng)，社會(huì)信用體系建設(shè)提速增效、落地有聲，信用觸角延伸至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生產(chǎn)生活方方面面的同時(shí)，也出現(xiàn)失信標(biāo)簽亂貼、信用懲戒泛化等越位、錯(cuò)位的不足。《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)正是適逢其時(shí)，把握變局，開(kāi)創(chuàng)新局。
一是對(duì)接指導(dǎo)各地各部門(mén)“十四五”規(guī)劃編制。《指導(dǎo)意見(jiàn)》是在總結(jié)提煉“十三五”期間各地區(qū)各部門(mén)社會(huì)信用體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，針對(duì)近兩年工作中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，形成的更加成熟更加定型的制度規(guī)范。延續(xù)了“十三五”時(shí)期信用建設(shè)深化行政管理體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的創(chuàng)新做法，抓住了未來(lái)五年社會(huì)信用體系建設(shè)在營(yíng)造公平誠(chéng)信市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境方面的發(fā)展重點(diǎn)，為各地各部門(mén)編制“十四五”社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃找準(zhǔn)思路、提供遵循，努力推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)在“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更加高效的發(fā)展。
二是規(guī)范引領(lǐng)地方信用立法。信用立法作為社會(huì)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)工程，目前已有80%以上的省區(qū)市出臺(tái)或正在研究出臺(tái)地方信用法規(guī)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》從社會(huì)信用發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際需求出發(fā)，與正在研究起草的社會(huì)信用相關(guān)法律草案充分銜接，針對(duì)信用立法中失信認(rèn)定、共享公開(kāi)、懲戒修復(fù)等重大問(wèn)題，在方向、原則、思路等方面為地方信用立法從根本上解決相關(guān)問(wèn)題奠定基礎(chǔ)，指明了方向。
三是精準(zhǔn)破解信用實(shí)踐中問(wèn)題。在社會(huì)信用體系建設(shè)探索實(shí)踐過(guò)程中，個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大、泛化傾向，以及信用修復(fù)較難、權(quán)益保護(hù)不到位等問(wèn)題，對(duì)企業(yè)和個(gè)人合法權(quán)益造成影響。《指導(dǎo)意見(jiàn)》在相關(guān)法律出臺(tái)之前，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注度高、反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，有的放矢，提出針對(duì)性解決措施，切實(shí)保護(hù)信用主體的合法權(quán)益。四是提早部署下一階段工作任務(wù)。《指導(dǎo)意見(jiàn)》系統(tǒng)謀劃了“十四五”開(kāi)局之年社會(huì)信用體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)和行動(dòng)計(jì)劃，法治、科學(xué)、規(guī)范將是貫穿開(kāi)局之年信用建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)和度量衡，引導(dǎo)各地各部門(mén)統(tǒng)一思想、明確目標(biāo)、強(qiáng)化責(zé)任，聚焦依法依規(guī)規(guī)范失信認(rèn)定、記錄、公開(kāi)、懲戒等主攻方向聚力發(fā)力，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，不斷開(kāi)創(chuàng)信用建設(shè)嶄新局面。
二、彰顯系統(tǒng)布局的戰(zhàn)略思維，明確了全面推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措
社會(huì)信用體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。《指導(dǎo)意見(jiàn)》貫徹黨的十九大和十九屆三中、四中和五中全會(huì)對(duì)推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)制度化的決策部署，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)一個(gè)時(shí)期社會(huì)信用體系發(fā)展趨勢(shì)和發(fā)展要求，緊緊抓住信用信息記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒三大關(guān)鍵問(wèn)題，提出“構(gòu)建一個(gè)體系、堅(jiān)持四個(gè)原則、規(guī)范七項(xiàng)任務(wù)、強(qiáng)化四大保障”的發(fā)展新布局，對(duì)全面推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展作出前瞻謀劃和系統(tǒng)布局。
第一，“一個(gè)體系”是指通過(guò)規(guī)范和完善失信約束制度，推動(dòng)形成法治化、規(guī)范化的社會(huì)信用體系。
第二，“四個(gè)原則”是指以依法依規(guī)為前提、保護(hù)權(quán)益為目的、審慎適度為導(dǎo)向、清單管理為手段，形成各地各部門(mén)規(guī)范信用體系建設(shè)的準(zhǔn)繩和依據(jù)。
第三，“七項(xiàng)任務(wù)”是指按照信用信息從產(chǎn)生到應(yīng)用反饋的邏輯順序，提出的信用信息納入、共享公開(kāi)、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定、失信懲戒、信用修復(fù)、安全隱私保護(hù)和信用法治建設(shè)等7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和階段性規(guī)范要求。在7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，依法依規(guī)被放在了社會(huì)信用體系建設(shè)的核心地位，貫穿于失信行為認(rèn)定、記錄、歸集、共享、公開(kāi)、懲戒和修復(fù)等各環(huán)節(jié)，科學(xué)界定信用信息納入范圍和程序擺在了各項(xiàng)規(guī)范要求的首位，凸顯了信用法治建設(shè)和合法權(quán)益保護(hù)的重要性。
第四，“四大保障”是指落實(shí)主體責(zé)任、強(qiáng)化追責(zé)問(wèn)責(zé)、加強(qiáng)宣傳解讀和把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，全面推動(dòng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》落地落實(shí)。
三、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和訴求，明確了解決當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)中突出問(wèn)題的有效對(duì)策
《指導(dǎo)意見(jiàn)》以法治導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)踐導(dǎo)向?yàn)橐I(lǐng)，堅(jiān)持全面規(guī)劃和突出重點(diǎn)相結(jié)合，聚焦突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，回應(yīng)社會(huì)訴求和期盼。
一是突出法治導(dǎo)向，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是社會(huì)信用體系法治化建設(shè)的集中體現(xiàn)，明確事關(guān)個(gè)人、企業(yè)等各類(lèi)主體切身利益的失信行為記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒等，必須嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)運(yùn)行，確保合法必要、獎(jiǎng)懲相當(dāng)，查有依據(jù)、權(quán)責(zé)一致。
二是突出問(wèn)題導(dǎo)向，《指導(dǎo)意見(jiàn)》瞄準(zhǔn)社會(huì)信用體系建設(shè)中的梗阻頑疾有的放矢、精準(zhǔn)糾偏。針對(duì)失信行為納入擴(kuò)大化問(wèn)題，明確依法依規(guī)、科學(xué)界定、規(guī)范納入信用信息特別是嚴(yán)重失信主體名單范圍和程序；針對(duì)失信懲戒措施泛化問(wèn)題，明確對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于失信事實(shí)、于法于規(guī)有據(jù)，不得增設(shè)加重懲戒，不得強(qiáng)制要求市場(chǎng)懲戒。
三是突出目標(biāo)導(dǎo)向，《指導(dǎo)意見(jiàn)》牢牢抓住規(guī)范和完善失信約束制度這條主線，提出七項(xiàng)規(guī)范措施，從認(rèn)定、記錄、共享、公開(kāi)、懲戒到修復(fù)等全流程各環(huán)節(jié)措施環(huán)環(huán)相扣、步步跟進(jìn)，體現(xiàn)目的性、指向性和針對(duì)性。
四是突出實(shí)踐導(dǎo)向，《指導(dǎo)意見(jiàn)》從各地各部門(mén)社會(huì)信用體系實(shí)踐中提出問(wèn)題、提煉經(jīng)驗(yàn)，再明確范圍、樹(shù)立規(guī)則，使各地各部門(mén)推動(dòng)社會(huì)信用體系健康有序發(fā)展的職責(zé)更加明確、執(zhí)行更加順暢、保障更加到位、監(jiān)管更加有力。
四、瞄準(zhǔn)實(shí)踐操作層面，有力指導(dǎo)地方開(kāi)創(chuàng)信用體系建設(shè)新局面
《指導(dǎo)意見(jiàn)》理念新、措施實(shí)、針對(duì)性強(qiáng)，是社會(huì)信用體系高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性文件，更是基層社會(huì)信用體系建設(shè)的行動(dòng)指南。我們省市縣各級(jí)下一步推動(dòng)社會(huì)信用體系高質(zhì)量發(fā)展的工作重點(diǎn)將圍繞“梳理、清理、管理”等方面開(kāi)展，堅(jiān)持依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理，堅(jiān)持法治導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)踐導(dǎo)向，堅(jiān)持縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作、多元參與、共同治理，努力開(kāi)創(chuàng)信用建設(shè)新局面。
一是細(xì)致梳理信用信息目錄清單。根據(jù)法律、法規(guī)和黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件要求，比照全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄，梳理完善地方信用信息補(bǔ)充目錄，規(guī)范信用信息納入范圍和程序。
二是抓緊清理已出臺(tái)的失信行為認(rèn)定、記錄、公開(kāi)和懲戒等制度措施，以依法依規(guī)規(guī)范嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定、開(kāi)展失信懲戒、加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)等為目標(biāo)，加快規(guī)范約束機(jī)制和手段，重塑信用市場(chǎng)秩序和信用社會(huì)環(huán)境。
三是嚴(yán)格管理嚴(yán)重失信主體，探索差異化的監(jiān)管措施。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)體現(xiàn)了信用管理機(jī)制的溫度和智慧，但對(duì)市場(chǎng)主體的寬容并不意味著對(duì)失信主體的從輕發(fā)落或放任不管。各地各部門(mén)要根據(jù)失信懲戒措施清單，對(duì)失信主體實(shí)施過(guò)罰相當(dāng)?shù)膽徒浯胧嬲龓椭嗍袌?chǎng)主體知信、守信。
03
構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制 全面推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展
胡俊超 新華社中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息社信用領(lǐng)域首席經(jīng)濟(jì)分析師
近日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）印發(fā)實(shí)施。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，按照依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度、清單管理的總體思路，進(jìn)一步完善失信約束制度，構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。這標(biāo)志著社會(huì)信用體系建設(shè)邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，有助于提高社會(huì)信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平，依法依規(guī)保護(hù)各類(lèi)信用主體合法權(quán)益，確保社會(huì)信用體系建設(shè)各項(xiàng)工作在法治軌道運(yùn)行。
進(jìn)一步完善失信約束制度、構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制意義重大
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。近年來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，在全面推廣統(tǒng)一社會(huì)信用代碼、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用記錄歸集共享公開(kāi)、促進(jìn)中小微企業(yè)信用融資、開(kāi)展信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管、治理群眾反映強(qiáng)烈的突出失信問(wèn)題等方面進(jìn)行了一系列有力有效的探索實(shí)踐，特別是在信用信息記錄、失信懲戒和信用修復(fù)等方面初步形成了較為完整有效的機(jī)制。
然而，在推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)過(guò)程中，個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍隨意擴(kuò)大、泛化傾向，以及信用修復(fù)較難、權(quán)益保護(hù)不到位等問(wèn)題，對(duì)企業(yè)和個(gè)人合法權(quán)益造成影響。要解決這些問(wèn)題，根本途徑是加快建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。
鑒于立法需要一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程，在相關(guān)法律出臺(tái)之前，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)工作，切實(shí)保護(hù)信用主體合法權(quán)益，《指導(dǎo)意見(jiàn)》應(yīng)運(yùn)而生。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，有利于進(jìn)一步完善失信約束制度，規(guī)范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復(fù)等相關(guān)工作，提高社會(huì)信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平；有利于落實(shí)十九屆四中全會(huì)“完善誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，健全覆蓋全社會(huì)的征信體系，加強(qiáng)失信懲戒”和2020年政府工作報(bào)告“完善社會(huì)信用體系”等相關(guān)要求，全面推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展；有利于更好發(fā)揮社會(huì)信用體系建設(shè)對(duì)深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的支撐保障作用。
嚴(yán)把“三個(gè)關(guān)口” 推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行
《指導(dǎo)意見(jiàn)》旨在對(duì)行政機(jī)關(guān)記錄歸集共享公開(kāi)信用信息、認(rèn)定嚴(yán)重失信主體名單、開(kāi)展失信懲戒和信用修復(fù)等行為加強(qiáng)約束和規(guī)范，明確提出一系列具體要求，特別是嚴(yán)格把住信用信息記錄、嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定和失信懲戒“三個(gè)關(guān)口”，有針對(duì)性地解決隨意擴(kuò)大、泛化傾向等突出問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行。
首先，嚴(yán)把信用信息記錄“關(guān)口”。一方面，科學(xué)界定信用信息納入范圍和程序。在充分征求社會(huì)公眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上，由社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議組織編制全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄，地方可依據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定制定適用于本地的補(bǔ)充目錄。行政機(jī)關(guān)將其掌握的信息納入公共信用信息時(shí)必須嚴(yán)格以法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)，從入口管住信用信息的范圍。另一方面，依法依規(guī)規(guī)范信用信息共享公開(kāi)范圍和程序。公共信用信息是否可公開(kāi)、是否可共享及在何種范圍內(nèi)共享，將根據(jù)合法、必要的原則確定，并在編制信用信息目錄時(shí)一并明確，避免信用信息共享公開(kāi)的隨意性，防止侵犯企業(yè)商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。
其次，嚴(yán)把嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定“關(guān)口”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，依法依規(guī)規(guī)范嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序。嚴(yán)重失信主體名單的認(rèn)定從依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)到程序，都明確了嚴(yán)格的制度規(guī)范。規(guī)定只能對(duì)嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全等 4 類(lèi)行為設(shè)列嚴(yán)重失信主體名單，任何部門(mén)（單位）不得擅自增加或擴(kuò)展領(lǐng)域。在全國(guó)范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的以部門(mén)規(guī)章形式確定；只在地方范圍內(nèi)適用的嚴(yán)重失信主體名單制度，其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以地方性法規(guī)形式確定。
第三，嚴(yán)把失信懲戒“關(guān)口”。《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，依法依規(guī)開(kāi)展失信懲戒。在充分征求社會(huì)公眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上，由社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議組織編制全國(guó)失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，地方可依據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定制定適用于本地的補(bǔ)充清單。對(duì)失信主體采取減損權(quán)益或增加義務(wù)的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實(shí)，并直接援引法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件的既有條款為依據(jù)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，各地區(qū)各部門(mén)要按照本意見(jiàn)要求，對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的失信行為認(rèn)定、記錄、歸集、共享、公開(kāi)、懲戒和修復(fù)等措施進(jìn)行梳理評(píng)估，不符合本意見(jiàn)要求的要及時(shí)規(guī)范完善。對(duì)有明確依據(jù)可繼續(xù)保留的嚴(yán)重失信主體名單制度設(shè)置過(guò)渡期，在2021年底前按本意見(jiàn)要求對(duì)需要調(diào)整的名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行更新，過(guò)渡期后與本意見(jiàn)要求不符的一律廢止。
依法依規(guī)保護(hù)各類(lèi)信用主體合法權(quán)益 進(jìn)一步健全和完善社會(huì)信用體系建設(shè)
《指導(dǎo)意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持保護(hù)權(quán)益、審慎適度原則，并在嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定知情權(quán)和異議處理、確保失信行為與懲戒措施過(guò)懲相當(dāng)、建立健全信用修復(fù)配套機(jī)制、加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)等多個(gè)方面提出了依法依規(guī)保護(hù)各類(lèi)信用主體合法權(quán)益的具體舉措，進(jìn)一步健全和完善了社會(huì)信用體系建設(shè)。
在嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定知情權(quán)和異議處理方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，行政機(jī)關(guān)在作出認(rèn)定嚴(yán)重失信主體名單決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出決定的事由、依據(jù)和當(dāng)事人依法享有的權(quán)利；當(dāng)事人提出異議的，應(yīng)當(dāng)予以核實(shí)并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)反饋結(jié)果。
在確保失信行為與懲戒措施過(guò)懲相當(dāng)方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，按照合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據(jù)失信行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過(guò)重懲。任何部門(mén)（單位）不得以現(xiàn)行規(guī)定對(duì)失信行為懲戒力度不足為由，在法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件規(guī)定外隨意增設(shè)懲戒措施或在法定懲戒標(biāo)準(zhǔn)上加重懲戒。
在健全和完善失信行為的信用修復(fù)機(jī)制方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，凡符合修復(fù)條件的，將按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)將其移出嚴(yán)重失信主體名單、終止共享公開(kāi)失信信息或刪除失信信息，充分保障失信主體的信用修復(fù)權(quán)利，鼓勵(lì)自我糾錯(cuò)、重塑信用。
在依法依規(guī)加強(qiáng)信息安全和隱私保護(hù)方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，明確信息查詢使用權(quán)限和程序，建立完善信息查詢使用登記和審查制度，防止信息泄露。特別強(qiáng)調(diào)加大個(gè)人隱私保護(hù)力度，禁止未經(jīng)授權(quán)、強(qiáng)制授權(quán)或一次授權(quán)終身收集使用個(gè)人信用信息，嚴(yán)格守住底線紅線。
著力加強(qiáng)法治建設(shè) 確保社會(huì)信用體系建設(shè)各項(xiàng)工作在法治軌道運(yùn)行
目前，《公務(wù)員法》、《保障農(nóng)民工工資支付條例》和《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》等一批法律法規(guī)已經(jīng)明確了信用建設(shè)條款，上海等 9個(gè)省（市）已出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的信用建設(shè)地方性法規(guī)，社會(huì)信用體系綜合立法也正在加快研究推進(jìn)。
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，著力加強(qiáng)法治建設(shè)，確保社會(huì)信用體系建設(shè)各項(xiàng)工作在法治軌道運(yùn)行。
一方面，要加快推動(dòng)信用法律法規(guī)建設(shè)。堅(jiān)持“應(yīng)用導(dǎo)向、立法先行”，加快研究推進(jìn)社會(huì)信用方面的法律法規(guī)立法進(jìn)程，理順失信懲戒與行政處罰的關(guān)系，夯實(shí)法治基礎(chǔ)。現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)失信行為懲戒力度不足、確有必要加大懲戒力度的，各地區(qū)各有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出修法建議，確保失信懲戒嚴(yán)格依法依規(guī)開(kāi)展。社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議要加強(qiáng)對(duì)地方社會(huì)信用方面相關(guān)立法工作的指導(dǎo)。
另一方面，嚴(yán)格依法依規(guī)推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)。按照現(xiàn)行法律、法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件要求，嚴(yán)格規(guī)范信用信息采集、共享、公開(kāi)范圍，嚴(yán)格規(guī)范嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定、失信懲戒和信用修復(fù)工作，確保社會(huì)信用體系建設(shè)各項(xiàng)工作在法治軌道運(yùn)行。
04
拉開(kāi)社會(huì)信用體系高質(zhì)量發(fā)展大幕
李清彬 中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副研究員
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。誠(chéng)信的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范高效運(yùn)行的必要條件。
然而，誠(chéng)信環(huán)境不是自然而然形成的，除了做好宣傳教育引導(dǎo)外，更重要的是要構(gòu)建制度體系特別是信用激勵(lì)和懲戒機(jī)制，推動(dòng)誠(chéng)信成為權(quán)衡利弊后的理性選擇。
社會(huì)信用體系是保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序高效運(yùn)行的一項(xiàng)重要制度安排，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）制定出臺(tái)，對(duì)下一階段工作思路和工作重點(diǎn)作出新部署，將大力推動(dòng)社會(huì)信用體系法治化、規(guī)范化發(fā)展，使其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮更大作用。
一、深刻認(rèn)識(shí)政策出臺(tái)背景和重大意義
當(dāng)前，社會(huì)信用體系建設(shè)已取得初步戰(zhàn)果，亟需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、破解問(wèn)題，逐步形成成熟制度，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，拉開(kāi)了社會(huì)信用體系高質(zhì)量發(fā)展的大幕。
黨的十八大以來(lái)，在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》的總體設(shè)計(jì)指引下，國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行會(huì)同部際聯(lián)席會(huì)議成員單位大力推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，各地方、各行業(yè)領(lǐng)域也做了大量探索。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)信用體系的基本框架已經(jīng)初步搭建起來(lái)，在統(tǒng)一信用代碼、信息歸集共享、信用產(chǎn)品開(kāi)發(fā)應(yīng)用、聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制、信用市場(chǎng)培育、城市信用建設(shè)、誠(chéng)信宣傳教育等各環(huán)節(jié)均取得積極進(jìn)展，有力支撐了“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理方式的創(chuàng)新和發(fā)展。與此同時(shí)，過(guò)往推進(jìn)實(shí)踐中也暴露出不少矛盾和問(wèn)題，集中表現(xiàn)為法律法規(guī)依據(jù)不足、規(guī)范性不夠，個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)域在沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的情況下急于通過(guò)信用手段解決行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)治理中的一些棘手問(wèn)題，雖然有些領(lǐng)域?qū)嶋H效果明顯，但在信用信息記錄、失信名單認(rèn)定、失信聯(lián)合懲戒范圍上出現(xiàn)隨意擴(kuò)大、泛化傾向，在信用修復(fù)和權(quán)益保護(hù)方面也存在不到位問(wèn)題。
從當(dāng)前進(jìn)展看，一方面，一些地區(qū)和部門(mén)在實(shí)踐中形成了不少好的經(jīng)驗(yàn)做法，不少地方已經(jīng)制定出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的信用建設(shè)地方性法規(guī)，有必要認(rèn)真總結(jié)提煉，在更大范圍復(fù)制推廣；另一方面，一些不規(guī)范的做法也亟待約束規(guī)范，推動(dòng)法治化、規(guī)范化發(fā)展。《指導(dǎo)意見(jiàn)》正是要通過(guò)總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)、破解問(wèn)題矛盾，為構(gòu)建成熟制度規(guī)范打下基礎(chǔ)。
從宏觀背景看，我國(guó)即將開(kāi)啟建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。現(xiàn)代化建設(shè)全面推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向進(jìn)一步強(qiáng)化，以社會(huì)信用體系建設(shè)促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境改善、支撐新發(fā)展格局構(gòu)建、滿足人民群眾對(duì)誠(chéng)信社會(huì)期望等方面的戰(zhàn)略意義進(jìn)一步提升。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的實(shí)施將推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)提質(zhì)升級(jí)，從基本框架搭建轉(zhuǎn)向規(guī)范化、精細(xì)化為特征的高質(zhì)量發(fā)展新階段，更好融入到服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局中。
二、全面準(zhǔn)確把握新部署新要求
《指導(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)新階段失信約束制度和誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制作出系統(tǒng)而有針對(duì)性的規(guī)范性部署。主要應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：
一是貫穿規(guī)范發(fā)展主線。《指導(dǎo)意見(jiàn)》意在提升社會(huì)信用體系建設(shè)法治化、規(guī)范化水平，緊緊圍繞規(guī)范這一主題詞進(jìn)行部署。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出應(yīng)遵循依法依規(guī)、保護(hù)權(quán)益、審慎適度和清單管理四條原則，實(shí)際上可依次對(duì)應(yīng)依據(jù)、前提、程度和方式，在總體上確定了規(guī)范發(fā)展的基調(diào)和推進(jìn)重點(diǎn)。在具體部署中，這些原則得到深入貫徹。文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)“以法律、法規(guī)或者黨中央國(guó)務(wù)院政策文件為依據(jù)”，多處體現(xiàn)切實(shí)保護(hù)信用主體合法權(quán)益內(nèi)涵，突出強(qiáng)調(diào)失信懲戒措施要輕重適度，在信用信息、失信措施等多個(gè)環(huán)節(jié)提出實(shí)行清單或目錄管理。堅(jiān)持規(guī)范發(fā)展主線集中體現(xiàn)了《指導(dǎo)意見(jiàn)》的價(jià)值導(dǎo)向，指出了下階段工作方向和重點(diǎn)，更有利于聚焦問(wèn)題、解決問(wèn)題。
二是作出有針對(duì)性部署。《指導(dǎo)意見(jiàn)》按照信用信息從產(chǎn)生到應(yīng)用的邏輯順序，直面過(guò)往實(shí)踐中凸顯出的問(wèn)題，對(duì)失信行為認(rèn)定、記錄、歸集、共享、公開(kāi)、懲戒和修復(fù)等方面提出新的要求、作出新的部署。
針對(duì)信用信息范圍邊界不清晰、失信行為認(rèn)定依據(jù)不足等信用信息納入方面的問(wèn)題，提出要科學(xué)界定信用信息納入范圍和程序，明確將特定行為納入公共信用信息，必須有法律、法規(guī)或黨中央國(guó)務(wù)院政策文件等依據(jù)，并實(shí)行目錄管理，且行政機(jī)關(guān)認(rèn)定失信行為必須以具有法律效力的文書(shū)為依據(jù)，這就強(qiáng)化了信用信息和失信行為的邊界約束。
針對(duì)共享公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)不明確、公開(kāi)渠道泛化等信用信息共享公開(kāi)方面的問(wèn)題，提出要根據(jù)合法、必要原則確定共享和公開(kāi)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)在信用信息目錄中，同時(shí)強(qiáng)化公開(kāi)渠道的統(tǒng)籌管理。針對(duì)認(rèn)定領(lǐng)域過(guò)寬、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、認(rèn)定程序不規(guī)范等嚴(yán)重失信名單認(rèn)定方面的問(wèn)題，要求嚴(yán)格限定在四類(lèi)嚴(yán)重違法失信行為內(nèi)，不得擅自增加或擴(kuò)展，并對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序作出明確規(guī)定。
針對(duì)依據(jù)不足、懲戒措施與失信行為不匹配等失信懲戒方面的問(wèn)題，提出要制定失信懲戒措施清單，要確保失信行為與懲戒措施過(guò)懲相當(dāng)，不得隨意增設(shè)或加重懲戒。針對(duì)修復(fù)機(jī)制不健全、修復(fù)效率不高等信用修復(fù)方面的問(wèn)題，明確要進(jìn)一步完善機(jī)制，并著力提高修復(fù)效率。
針對(duì)信息安全和個(gè)人隱私保護(hù)方面的問(wèn)題，提出要嚴(yán)格信用信息查詢使用權(quán)限和程序，嚴(yán)肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴(yán)厲打擊非法收集、買(mǎi)賣(mài)信用信息違法行為。
三是注重謀劃長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)暴露出的相關(guān)問(wèn)題，歸根結(jié)底在于相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后于實(shí)踐需要，不僅缺少上位法強(qiáng)力支撐，也缺少具體執(zhí)行層面的規(guī)范辦法，無(wú)法對(duì)實(shí)踐中碰到的問(wèn)題作出及時(shí)正確回應(yīng)。為此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要著力加強(qiáng)信用法治建設(shè)，加快研究推進(jìn)社會(huì)信用方面的法律法規(guī)立法進(jìn)程，推動(dòng)現(xiàn)行法律法規(guī)及時(shí)修訂來(lái)適應(yīng)信用建設(shè)實(shí)踐需求。夯實(shí)法治化基礎(chǔ)是矯正問(wèn)題的治本之策、長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，將有力助推社會(huì)信用體系建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。
四是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)分有機(jī)結(jié)合。我國(guó)地域廣闊、情況各異，規(guī)范發(fā)展并不是同質(zhì)發(fā)展、齊步發(fā)展。《指導(dǎo)意見(jiàn)》既強(qiáng)調(diào)了全國(guó)統(tǒng)一性，也尊重了地方自主性，賦予地方一定權(quán)限。在信用信息目錄和失信懲戒措施清單方面，明確全國(guó)制定全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，而地方可依據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定制定適用于本地的補(bǔ)充目錄和補(bǔ)充清單。在嚴(yán)重失信主體名單標(biāo)準(zhǔn)方面，區(qū)分在全國(guó)范圍內(nèi)適用和只在地方范圍內(nèi)適用兩種情形，分別采用不同的法律法規(guī)和文件依據(jù)。這種統(tǒng)分有機(jī)結(jié)合的方式，既實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一規(guī)范性，也保留了地方彈性，有利于地方依據(jù)自身實(shí)際推動(dòng)工作。
三、穩(wěn)妥有序做好銜接過(guò)渡
《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了一系列針對(duì)性很強(qiáng)的舉措，強(qiáng)化規(guī)范性要求。政策出臺(tái)后，各地方、各部門(mén)將梳理評(píng)估已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)措施，一些措施可能需要重新審視修訂甚至撤回。
對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)提出了應(yīng)對(duì)措施，如，強(qiáng)調(diào)要加快推動(dòng)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，夯實(shí)工作依據(jù)基礎(chǔ)；再如，強(qiáng)調(diào)要把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)需要調(diào)整更新的部分措施設(shè)置過(guò)渡期，避免短時(shí)間內(nèi)不合理收緊。在這些措施之外，還應(yīng)加大宣傳引導(dǎo)力度，闡釋強(qiáng)化規(guī)范與工作推進(jìn)的辯證關(guān)系，強(qiáng)調(diào)社會(huì)信用體系進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的必要性和必然性。在規(guī)范完善工作的同時(shí)，也要做好“加法”，大力推進(jìn)信用監(jiān)管、“信易貸”等領(lǐng)域相關(guān)工作。
總的看，《指導(dǎo)意見(jiàn)》抓住了實(shí)踐工作中的真問(wèn)題，契合了現(xiàn)代化建設(shè)新要求，將有力推動(dòng)社會(huì)信用體系高質(zhì)量發(fā)展。我們有充足理由期待，濫用、泛化等不規(guī)范傾向?qū)⒌玫接行СC正，相關(guān)制度機(jī)制成熟定型步伐將明顯加快，社會(huì)信用體系將更加有力地支撐新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展
